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中國保險雜志 :農業保險經營的風險及其防控

2018-05-10   來源:中國保險雜志

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       自2007年以來11年間,中國大陸農業保險的迅猛發展已爲全球矚目。到2017年末,中國大陸農業保險實現保費收入477.7億元,同比增長14.5%,參保農戶2.13億戶次,同比增長4.6%。全年共向5388.3萬戶次的受災農戶支付賠款366.1億元,簡單賠付率77%。種植業保險方面,承保主要農作物21億畝,同比增長21.8%;實現保費收入311.2億元,同比增長11%;支付賠款254.95億s元,簡單賠付率81.9%。全年共提供農業風險保障2.8萬億元,同比增長29.2%,較保費收入增速高出14.7個百分點。這說明農業保險費率整體有所下降。

       隨著農業保險的迅猛發展,進入農業保險市場的經營主體不斷增多,市場競爭日益加劇,在有些省區競爭更加激烈。與此同時,加之全國的經營時間也不長,對農業災害的發生規律的認識還非常不足,特別是一些主體,因爲經營技術和人才的局限,數據和經驗的占有和積累也存在實際困難,在這種環境之下經營農業保險,其風險便不斷從各方面暴露出來。

      今年,全國都在防控金融風險,在農村金融這個不可或缺的領域裏,農業保險的經營有沒有風險,如果有,這些風險有什麽特點,産生這些風險的原因是什麽,如何防控這些風險,這是我們需要研究的重要課題之一。

      農業保險經營中值得重視的主要風險

      筆者以爲,農業保險領域雖然少有高杠杆或者激進投資、資産錯配等風險,但有幾類風險還是值得重視:

      一、無可回避的大災風險

      大災風險是目前所有農業保險經營機構的最大風險。這裏所說的大災風險,是指一個地區或者一家公司在一年經營中“賠穿”的風險,也就是賠付率超過100%的風險。

      2015年之前的幾年,幾乎所有經營農業保險的公司和有關政府部門對政策性農業保險經營都比較樂觀,從全國整體來看,簡單賠付率最高的年份2009年是76.1%,最低的年份2011年只有51.2%。從不同公司的經營來看盈虧狀況雖然也有差異,總的來說在再保險攤回之後也沒有虧損的情況。以省爲單位來考察,除了個別省份的風險損失比較大之外絕大部分省份也沒有很多超賠發生。所以,財政部在2014年頒布了《農業保險大災風險准備金管理辦法》,中國保監會、財政部、農業部在2015年發布了《關于進一步完善中央財政保費補貼型農業保險産品條款擬訂工作的通知》,這兩個文件涉及的問題雖然不少,但是共同的潛台詞是,前7年的農業保險風險責任較小,保險費率偏高,經營的利潤有點多。

      但是,接下去的三四年,在大部分地區和主要險種降低費率,同時,較快拓展業務之後,就遭遇到不那麽照顧保險公司的氣象災害了。賠付率也就上去了。就全國來看,接下去三年(即2015年、2016年和2017年)的綜合賠付率分別是71%、76%和70%。而這幾年的綜合費用率則是19%、21%、24%,一路攀升。要說起來,從全國來看,還沒有一年是“賠穿”的。只是保險經營機構的利潤逐步在減少。局部省份的嚴重損失就凸顯出來了。這幾年的分省統計數據表明,2015年,全國包括計劃單列市在內的36個省、自治區、直轄市,有6個省、自治區、直轄市出現超賠,賠付率最高的達到400%,到2016年,有11個省、市賠付率超100%,賠付率最高的福建省,達到186.6%。深圳市的賠付率達427%。有兩個市是連續兩年超賠。某農業保險大省從2012年開始建立本省的農業保險大災風險准備金,從2012年到2016年,5年共提取大災風險准備金6.79億元,因爲本省局部地區大旱導致的超高賠付,已將積累的大災風險准備金使用掉85%。而不幸的是2017年該省的農業保險又是一個超賠年份,簡單賠付率135.6%,如果把未決賠款加進去,這個賠付率是141%,即使2017年將本省大災風險准備金提足、用完,也不能彌補保險機構在本省的經營虧損。

      我國的農業保險基本制度是以省、自治區、直轄市爲單位組織實施。而對于一些地方來說,省、自治區、直轄市範圍內,累積風險還是很高的,風險在空間上難以分散,這可能使我們承保基礎的大數法則在這些地方將不複存在。

      二、並不鮮見的道德風險

      道德風險在農業保險經營中具有非常鮮明的特色。那就是不僅廣泛存在于投保一方,存在于承保一方,還存在于作爲支持和組織者的政府部門一方。農險中的道德風險也一直伴隨著農業保險的發展而在不斷“創新發展”。

      在投保一方,虛假投保是常見的一種表現。其一是騙保,基層幹部(或者是協保員)假借村裏農戶的名義投保,編制投保農戶的名單和信息,墊付農民該交的保險費,欺騙保險公司簽訂保險合同,甚至與保險公司合謀來騙取財政補貼。

      另外,投保農戶在受災以後謊報災情、虛報或者誇大災害損失、串換標的以騙取農業保險賠款的現象也並不鮮見。在不少情況下,有關氣象部門或防疫部門者甚至協助騙保農民開具災害天氣或者牲畜死亡證明。這類現象無論養殖保險,還是種植業保險經常發生,有時候甚至是大規模地發生。與此同時,投保農戶不按照正常的耕作制度進行農作,疏于田間管理,或者在受災以後怠于采取減災減損措施,以獲取保險公司的超額賠款也普遍存在。

      保險公司的道德風險,可謂五花八門,表現也非常突出。比較典型的是監管部門一再懲罰的通過虛假承保、虛假退保、虛假理賠、虛挂保費和虛列費用等“五虛”方式套取財政補貼資金。不少地方出現承保面積大大超過當地播種面積,承保牲畜頭數成倍高于投保農戶實際飼養頭數的“怪事”,甚至一個飼養場一年在同一家公司購買兩次保險,簽訂兩個同一年度的投保合同。

      目前,新出現的道德風險的“創新”是“合謀騙補”。在養殖業比較常見。生豬養殖場可以選擇多保(虛保):1000頭豬投保2000頭,與保險人達成“默契”:不管有沒有豬只死亡,有多少豬只死亡,都按照保險費的60%賠款,養豬戶淨賺40%的利潤,保險公司也毛賺40%;也可以少保或者選擇性投保,豬場有1000頭的規模,只投保100頭,死豬全部賠償,或者“協議”賠償。

      政府有關部門本來只是協助保險機構宣傳和組織投保,幫助保險機構定損理賠,便于合理定損減少糾紛。但一些地方的相關政府部門,有的公開索取較高“手續費”,甚至爲了幫助有的公司獲取或擴大市場份額而受賄。或者以掌管和分配財政的保費補貼資源而索賄。克扣、截留、擠占、挪用財政補貼資金或者農戶農業保險賠償款等問題時有發生。

      農業保險中的道德風險是與犯罪相聯系的,它們之間其實沒有嚴格的界限,實際上是一個量變到質變的過程,很多嚴重的道德風險必然走向犯罪。雖然道德風險造成的損失有多大體量我們無從統計,但農險中的犯罪有一些數據。根據中國裁判文書網的統計,2013—2015年,我國農業保險領域犯罪案例共計有142個,涉案241人,所涉罪名主要包括貪汙罪、濫用職權罪、玩忽職守罪、詐騙罪、受賄罪、職務侵占罪和單位受賄罪等7項,其中,貪汙罪和濫用職權罪的涉案數量分別爲78件和30件,占比爲54.93%和21.13%;在涉案人員方面,貪汙罪涉及鄉鎮及以上幹部8人,村幹部105人;濫用職權罪涉及鄉鎮及以上幹部24人,村幹部10人(裴雷和姚海鑫,2016)。

      道德風險一般來說雖然不至于導致公司破産,但肯定會增加農業保險的經營成本,損害農業保險的經營效率。嚴重的道德風險會走向犯罪,直接影響公司的經營基礎甚至喪失市場份額。普遍的道德風險也必然動搖我們的農業保險制度基礎。我們不能小視,更不能掉以輕心。

      三、不可忽視的逆向選擇

      一般認爲,逆向選擇(或者逆選擇),是一種事前隱藏信息的行爲,是指由交易雙方信息不對稱産生的“劣幣驅逐良幣”,進而出現保險市場上充斥著“高危險的投保人(劣幣)”,可能導致保險經營失敗的現象。顯然,逆選擇也是農業保險經營中的重要風險之一。

      在農業保險中,一般來說人們比較重視投保人的逆選擇問題,因爲這會給保險經營帶來較大的經營風險甚至導致經營失敗。筆者調查過一個地區的種田大戶,有的種田大戶流轉來的耕地質量不大好或者地勢低窪,而當地的農業保險是全省一個費率,該農戶投保積極性非常高,前一季作物受災正在查勘定損,他就積極要求購買下一季作物的保險並要提前繳納保險費,因爲他知道他的耕地經營風險比別的農戶要大。北方一個省,有幾年同樣發生過這種問題,某個地區盡管政府幫助動員保險公司宣傳,但很少有人買小麥保險。因爲他們這裏灌溉條件較好,旱澇保收。類似的問題在養殖業也有。很多地方的規模養豬場不大願意投保生豬保險或者能繁母豬保險,很重要的原因是他們豬場的管理嚴格,防疫及時,傳染性疫病的發生概率很低。相對于千篇一律的保險費率,他們投保是吃虧的。而只有那些飼養規模較小甚至是散養的農戶比較願意投保。

      根據趙元鳳和柴智慧在內蒙古自治區的調查和研究,在內蒙古自治區,旱地玉米播種面積比較大的盟市,因爲耕地質量往往比較差,玉米保險的參保率則比較高;例如,在內蒙古中部地區的烏蘭察布市和錫林郭勒盟,2010—2012年旱地玉米播種面積比例遠遠高于其他四個盟市,且這兩個盟市的旱地玉米保險的參保比例也遠遠高于其他四個盟市,尤其是在2011年和2012年,這兩個盟市的旱地玉米保險的參保率更是接近于100%。而在水澆地玉米播種面積比例較大的盟市,由于耕地質量往往比較好,玉米保險的參保率則比較低。同樣,2010—2012年內蒙古巴彥淖爾市、包頭市、赤峰市、通遼市、烏蘭察布市、錫林郭勒盟等六個盟市的旱地小麥和水地小麥的播種面積比例和各自的小麥保險參保比例,也呈現出這種典型的逆選擇特征。

      實際上農業保險經營中,除了投保一方的逆選擇,保險人一方也有逆選擇問題。政策性農業保險的開始幾年,小心翼翼的保險人一般對保險責任的確定非常“計較”,不少公司把旱災、病蟲害等風險責任都作爲不保責任。毫無疑問,旱災、病蟲害常常會大面積發生,有一定的系統性,保險人通過保單設計對風險進行選擇非常有利于保險人自己。後來(2015)年保監會、財政部和農業部聯合發出通知,“強迫”保險公司將農業的幾乎所有風險災害列入政策性農業保險,防止了保險人的這類逆選擇行爲。

      現實中表現在保險人身上的逆選擇主要是選擇性供給,隱性拒保。凡是風險比較高的地區或者險種,保險公司做業務都比較謹慎。有的地區災害頻繁而其損失嚴重,既往業務因爲風險不易分散,賠付率比較高,保險公司不選擇到那裏去開設分支機構,那裏已有的保險機構對當地農業保險業務的開發比較消極。當然有些險種的開發和推廣,主要是因爲自己對風險管控缺乏主動性,只好婉轉拒保。例如對于漁船保險、農機保險,以及養殖業保險,也有不少地方的保險機構囿于自己管理能力和技術的原因作出這種選擇。

      當然,跟投保一方的逆選擇相比,保險人的逆選擇實際上是自身經營的風險管理手段,與投保一方的逆選擇性質和後果不大一樣,主要影響的是政策性農業保險的拓展範圍和規模。

      産生這些經營風險的原因分析

      探究上述農業保險産生各類經營風險的原因,對于不斷解決這些問題,降低這些經營風險的發生率或者減少風險損失後果是有意義的。

      農業保險中的大災風險實際上是一種客觀存在,之所以我們沒有充分認識它的存在和對農業保險經營的影響,是因爲從總體上來說,我們對全國以及各省、自治區、直轄市的自然風險和經濟風險的特點和規律還缺乏研究認識,總是忙活著開發産品、做業務、拓展市場。而對于當地的經營風險,沒有很好了解。最近讀到張琳教授關于湖南農業保險的累計風險問題的研究,感觸頗深。因爲筆者見到的研究産品開發、産品精算的文章比較多,而對不同地區風險特點的研究成果比較少。

      當我們對當地的自然風險,特別是大災風險缺乏足夠認識的時候,我們的産品開發和業務拓展就可能有盲目性,我們的精算依據也很可能有缺陷。特別是在劇烈競爭條件下,費率厘定或者報價會出現較大缺口。這很可能會給當地政府有關部門一些錯覺,認爲由保險公司厘定的農業保險費率可能是“頭戴三尺帽,不怕砍一刀”,就可以跟公司討價還價,甚至強行要求保險公司降價。這裏,必須承認,我們國家目前這種農業保險制度,因爲曆史、認識和技術的原因,政府對農業保險價格缺乏操控手段。農業保險的價格特點在于,保險費組成的兩個部分:即風險損失概率和費用(包括稅收、利潤等)成本,而風險損失是不可能通過技術改進來降低的,就是說那是一個客觀的不可能人爲降低的成本。能夠改變或者壓縮的只有費用部分。因此公司也好,政府也好,必須客觀地厘定和認定保險費率。美國、加拿大、日本這些農業保險發達國家,政府有能力調研風險和科學合理厘定費率,開發産品,就避免了企業之間在價格上的競爭。這對于防控大災風險有重要意義。

      農業保險經營中道德風險是和違法犯罪聯系在一起的。無論是投保人一方,保險人一方,或者是政府有關部門一方,在農業保險經營中的道德風險,都是基于不合理甚至是違法的利益驅使。之所以會發生,跟諸方面缺乏合規守法經營觀念有關,也與制度和規章不健全和現有制度、規章流于形式有關。例如,保險人的操作不到位或者是保險合同簽訂後缺乏必要的檢查和審核,以及缺乏對客戶和保險標的適當的監督管理措施。保險公司的農險業務目前大部分公司是依靠協保員宣傳展業和簽單,協保員的培訓和管理不到位,有些道德風險産生就不可避免。當然,要對農村這麽廣袤的空間上的業務進行有效的管理,並不是一件容易的事,但是也的確有改進和完善的空間。至少,合謀訂立假合同、虛列費用、實施假理賠等明知故犯的違規違法風險,是完全可以通過加強內部管理來加以有效抑制和杜絕的。

      逆選擇問題的發生,對保險人來說,原因在于對巨災風險的本能規避,減少經營的失敗甚至破産。當然,也有保險公司自身人才和技術不足的原因,因爲缺乏必要的數據積累,或者申請保費補貼的不易等。對投保人來說,他們對自身生産經營中的風險了解得更多更清楚一些,而我們目前在缺乏科學合理的風險區劃條件下的“一省一費率”的費率制度,給了他們可乘之機或者叫“順理成章”的選擇。從農險制度的設計和建設的角度來說,從頂層設計到微觀經營主體,我們一開始就對建立科學合理的精算制度有所忽視。例如,對農作物保險首先需要作風險區劃,進行費率分區,一直就沒有納入宏觀和微觀主體的戰略和戰術視野,而且不同方面出于某些利益的考量或者政策執行“比較麻煩”的實際情況,中途建立這類制度也沒有獲得必要的支持和理解,使得逆選擇問題沒有得到很好解決,多少有些令人遺憾。

      如何防範和治理農業保險經營中的風險

      農業保險中的風險是一個綜合性問題,衆多原因之間並不是孤立的而是相互關聯的。解決這些問題,有效地防控風險,要進行統一規劃並從多方面著力和防範。

      第一,要加強對農險經營中大災風險的研究。不僅從全國總體上加以研究,也必須分省加以研究。我國地域寬廣,地理地形和氣候氣象的差異很大,有些地區有分散大災風險的客觀條件,但有的省份可能不具備這種分散條件。所以有些災害,例如旱災、洪澇和台風災害等,在有的地區可能是系統性的。需要對各地的大災風險作深入研究,吃透本地的累計風險,因地制宜地制定大災風險分散制度。否則,盲目開發險種,盲目進行展業,很可能放大經營風險。

      第二,盡快建立起有中國特色的農業保險大災風險分散制度。這個制度對于農業保險可持續發展的重要意義,目前已經取得了業界和學界的共識,也已經取得了中央決策層的認可和支持。作爲這個制度的重要組成部分,擬議中的中國農業再保險公司,已經進入論證階段。但是對于再保險之後的風險分散層次和出路,即再保險攤回仍不能填補的超賠責任如何融資和操作,還沒有取得明確的決策意見。其實這裏的問題是兩個,一個是省一級和中央一級要不要建立大災風險准備基金,或者安排必要的融資通道;再保險之後的融資如何操作,責任如何分擔。如果不建立省一級的大災風險准備基金,直接由中央一級的大災風險基金來接納,必須要規定好如何接納和分配責任。這些規則定得越細才越好操作。

      第三,要對農業保險市場上的競爭作出限制性規定。農險市場上的激烈競爭是農業經營多種風險的禍根之一。因爲這種競爭,手續費如同車險市場一樣不斷攀升,既助長了投保方、保險方和政府的道德風險事故的發生,也不利于科學合理費率機制的形成,大災損失和違法違規無法根治,苦果只有保險公司自己來吞。在種植業保險中這類典型案例已經不乏其例。2017年,有一個地區因爲競相降低費率和擴大保險責任,最終以100多萬元的保險費,承擔了100多萬畝的經濟林的多重風險責任的保險。這一年,無情的災害最終帶給這家公司的是3000%的保險賠付。

      筆者支持對農業保險經營設限,提高門檻。根據筆者的觀察,敢于挑戰農業保險規則的“勇士”們,大部分不懂農業保險或者是沒有想過要通過農業保險給農民給農業帶來什麽利益。這包括一些基層的各類工作人員。

      考慮到政策性農業保險的特點,保監部門應該對協助農險機構做業務的人員手續費作出具體規定,防止這些代理人漫天要價和各公司的展業人員到處尋租。也許有人認爲這樣規定會有“壟斷嫌疑”,但筆者認爲,作爲具有自然壟斷性質和政策性保險的農業保險業務,不適用《反不正當競爭法》,事實一再證明,農險市場上的惡性競爭,恰恰損害的是保險市場的效率和投保農戶的根本利益。自然也損害了國家的利益,損害著這個制度的穩固性和可持續性。

      第四,要不斷強化所有保險人經營農業保險的“基准意識”。這種基准意識就是做農業保險的根本目的,是爲農業的可持續發展,爲國家的糧食安全戰略做貢獻,而不是因爲做農業保險有政府的保費補貼而好賺錢、多賺錢。筆者這裏強調的“基准意識”似乎是在唱高調。縱覽農險市場上形形色色的道德風險和犯罪案例,筆者這裏唱的真的是適合我們自己嗓門的“平調”“低調”。

      農業保險作爲政策性保險或者政府支持的農業保險,實質上是政府購買的農業保險服務。對于經營農業保險的商業性保險機構來說,政府政策的基點是只能讓保險機構從中獲得財産保險的平均承保利潤,不能有“超額承保利潤”。財政部的一系列政策也是按照這個基點來設計的。

      所以,保險經營機構做農業保險的主要目的還是要著眼于服務“三農”,服務于國家鄉村振興戰略和農業現代化建設。在承保利潤這一塊,不能有過高預期。事實上政府對這塊業務的利潤是有多方限制的。假如任何保險經營機構要想在農業保險領域做得長久,走得更遠,就必須樹立這種“基准意識”。

      第五,還是要逐步進行各省、自治區、直轄市的風險區劃,建立我國科學的合理的農險費率精算制度。農業保險雖然是政府支持的,但是其操作規則還是要嚴格按照保險的經營制度來實施和運作。而精算平衡是它的數理基礎和數理規則。不同的風險損失概率就必須與其分散風險的成本相對應,這就是保險經營最基本的“風險一致性”原則。所以,無論怎樣“麻煩”也需要按照這些原理和規則來做農業保險。否則,在自願投保條件下投保人的逆選擇就不可避免。退一步來說,就是從提高我國農業保險的經營水平的角度來說也應該把這件事做好。否則,我們只沾沾自喜于一得之功和一孔之見,農業保險的發展之路走不好,也走不順。

      第六,把科學技術應用的文章做足,不僅能實現精確和高效承保,更可以通過精確定損防控很大一部分道德風險。目前各公司都很重視現代科學技術在農業保險中的應用,特別是大數據、雲計算、區塊鏈、物聯網、無人機航拍、遙感技術等在農業保險的承保、定損、理賠方面的應用,初步顯示出防範道德風險方面的明顯效果。某地森林保險,發生保險事故後,林農報損50萬畝,索賠2億元。保險公司不可能深入廣袤的森林裏去作精確查勘,又跟投保險農戶達不成賠償協議。後來借助某大學災害研究中心的專家,通過遙感技術,比較准確地確定了受災面積是15萬畝,而不是50萬畝,並分辨出不同損失程度和等級,最終賠付了3200萬元。

      第七,完善規則、嚴格監管是防控好農業保險風險的必要外部條件。我們都了解,保監會、財政部、農業部等部門,在農業保險監管方面做了很多艱苦細致的工作,不斷在建立和完善農業保險的監管規則。不過有些方面的監管仍有缺陷,難以令人滿意。筆者不止一次呼籲過,防止農險經營的各類風險,完善規則,加強監管是絕對必要的。必須加強農險監管力量,充實監管隊伍,在保監會至少要有農業保險監管部,或者成立一個由保監會、財政部和農業部聯合組成的監管機構,擴大編制,行使農險管理和監督的雙重職責。避免在具體監管中的意見分歧和步調不一致,同時我也同意一種說法,那就是農險監管也要“有牙齒”,去除“父愛主義”,對違規違法行爲絕不姑息。如果這裏處分了,就派到那裏任職;這家公司不要了,那家公司照樣有農業保險的位子。有的公司在一個地區一再違規違法,也仍然可以穩坐“釣魚台”,毫無出局之虞,沒有後顧之憂,這種治亂的方法只能是越治越亂,導致農業保險的風險越來越大。當然,農險經營機構關鍵是要做好自律,不能只依靠外在的約束和制裁來規範自己。

      對現有的一些監管制度和規則,要全面認識和理解,例如,財政部《農業保險大災風險准備金管理辦法》中規定“保險機構農業保險實現承保盈利,且承保利潤率連續3年高于財産險行業承保利潤率,原則上應當適當降低農業保險盈利險種的保險費率”。有人據此認爲,保險費率是否只能降不能升。其實,如果經營實踐一再證明現行費率低估,也是應該向上調整的。這是認識農業災害和風險的過程,防範和控制經營風險的必要手段。

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